CCT : แก้ไขความยากจนอย่างสร้างสรรค์

การที่ CCT โด่งดังขึ้นมาเนื่องจากผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศที่สามารถช่วยลดความยากจนได้อย่างถาวร และโดยกลไกเองก็เป็นการถอยออกจากประชานิยมโดยตัวของมันเอง

หนทางหลากหลายเพื่อช่วยเหลือคนจน

ประเทศต่างๆ ล้วนมีวิธีการช่วยเหลือคนยากจนของประเทศตน บางประเทศเน้นให้เงิน บางประเทศเน้นให้สิ่งของหรือสวัสดิการ บางโครงการเชื่อเรื่องบการให้เงินให้เปล่าเพื่อให้คนจนตัดสินใจใช้เงินเอง ในขณะที่บางโครงการเชื่อเรื่องการให้เงินเฉพาะกลุ่ม เช่น เด็ก ผู้สูงอายุ คนพิการ หรือบางโครงการเน้นการผูกเงื่อนไขไปกับการให้เงิน หรือที่เรียกกันว่า “การให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไข” (Conditional Cash Transfers :CCT)

การที่ CCT โด่งดังขึ้นมาเนื่องจากผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศที่สามารถช่วยลดความยากจนได้อย่างถาวร และโดยกลไกเองก็เป็นการถอยออกจากประชานิยมโดยตัวของมันเองด้วย นโยบายการให้ความช่วยเหลือคนยากคนจนส่วนใหญ่จะเป็นการให้เงินโอน แบบไม่มีเงื่อนไข หรือเป็นการให้เงินกับกลุ่มที่ต้องการให้ความช่วยเหลือเป็นกลุ่มๆ เช่น ให้เงินแก่คนสูงอายุ ให้เงินแก่คนจน เป็นต้น โดยไม่ได้มีเงื่อนไขให้ผู้ได้รับเงินความช่วยเหลือทำอะไร นโยบายดังกล่าวจึงเป็นการช่วยเหลือเพื่อบรรเทาความเดือนร้อน แต่ไม่ได้มุ่งให้ผู้ได้รับความช่วยเหลือสามารถช่วยเหลือตัวเองได้ในอนาคต อย่างไรก็ตาม เบื้องหลังอาจมีปรัชญาพื้นฐานว่าผู้ได้รับเงินสามารถนำเงินไปยกระดับชีวิตตนเองได้ด้วยตนเอง

ส่วนการให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers: CCT) เป็นการโอนเงินให้กับคนจนอย่างมีเงื่อนไขเพื่อเพิ่มทุนมนุษย์ (human capital) เช่น ด้านการศึกษาและสาธารณสุข โดยตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่าครอบครัวที่ยากจนได้ลงทุนน้อยเกินไปในทุนมนุษย์ (underinvestment)

เงินโอนอย่างมีเงื่อนไขมีเป้าหมายเพื่อลดความยากจนในระยะสั้นและเสริมสร้างทุนมนุษย์ในระยะยาว มุ่งทำลายวงจรกับดับความยากจนที่จะส่งต่อถึงรุ่นลูก นอกจากนี้ ยังต้องการช่วยคุ้มครองครอบครัวยากจนจากผลกระทบที่เลวร้ายที่สุดของการว่างงาน การเจ็บป่วยรุนแรง และเหตุฉุกเฉินอื่นๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อรายได้ในครัวเรือน โดยมาตรการนี้ลดความเสี่ยงที่เด็กๆ จะต้องอดอาหารหรือต้องออกจากโรงเรียนกลางคัน ขณะเดียวกันก็สร้างทักษะและความรู้ให้เด็กสำหรับอนาคตไปด้วย

การให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไขเป็นการบริหารจัดการในด้านอุปสงค์ ใช้ครั้งแรกที่ประเทศในแถบลาตินอเมริกา ในปี 1995 ที่บราซิลและ 1997 ที่เม็กซิโก โดยในปีพ.ศ.2540 มีประเทศกำลังพัฒนาเพียง 3 ประเทศที่ดำเนินโครงการให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไข คือบังคลาเทศ บราซิลและเม็กซิโก แต่หลังจากนั้น 10 ปี โครงการการให้เงินโอนอย่างมีเงื่อนไขได้แพร่สะพัดไปทั่วโลกจนมีการดำเนินงานในกว่า 24 ประเทศในปี 2551

ในปัจจุบันทุกพื้นทวีปจะมีโครงการให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไข เช่น บราซิล โคลอมเบีย เอลซาวาดอว์ ฮอนดูรัส เม็กซิโก นิคารากัว ปารักวัย บังคลาเทส อินโดนีเซีย และกำลังเริ่มทดลองใช้ในกัมพูชา มาลาวี ปากีสถาน และโมร็อคโค โดยแม้แต่สหรัฐอเมริกาก็ได้นาไปปรับใช้ในโครงการ Opportunity NYC ของนครนิวยอร์ค

ในหลายทศวรรษก่อน การช่วยเหลือคนยากจนในประเทศต่างๆ มักใช้การโอนเงินแบบไม่มีเงื่อนไข ซึ่งปัญหาที่เกิดขึ้นคือทำให้คนที่ได้รับเงินโอนต้องคอยพึ่งพาความช่วยเหลือจากรัฐและไม่สามารถหลุดพ้นวงจรความยากจนได้ ในทศวรรษที่ผ่านมา หลายประเทศได้เริ่มใช้การโอนเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer) ทดแทนการโอนเงินแบบเดิมและพบว่าประสบความสำเร็จในหลายประเทศ

หลักการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขคือการโอนเงินให้กลุ่มเป้าหมายโดยเฉพาะคนจนและคนเฉียดจน ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะโอนให้กับผู้หญิงที่เป็นมารดาในครัวเรือนโดยมีเงื่อนไขให้พาเด็กในครอบครัวเข้าศึกษาในโรงเรียนและตรวจสุขภาพรับวัคซีนตามกำหนด หรือให้แลกกับการทำงาน การโอนเงินให้โดยมีเงื่อนไขจึงเป็นการเพิ่มต้นทุนค่าเสียโอกาส (opportunity cost) ให้กับครอบครัว หากไม่ทำตามเงื่อนไข พร้อมๆ กับให้ความช่วยเหลือครอบครัวให้มีทรัพยากรเพียงพอสำหรับดำรงชีวิต และช่วยตัดวงจรความยากจนในรุ่นต่อไป

ซานติอาโก เลวี่ รองประธานธนาคารพัฒนาระหว่างอเมริกาผู้มีบทบาทสร้างโครงการ Progresa Oportunidades ในประเทศเม็กซิโก ซึ่งเป็นโครงการให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขรุ่นบุกเบิกในละตินอเมริกา กล่าวว่า “ถ้าคุณจะให้เงินช่วยเหลือก็ควรจะให้ด้วยวิธีที่ชาญฉลาดเพื่อสักวันหนึ่ง ระดับความยากจนจะลดลงไปถึงระดับที่คุณไม่จำเป็นจะต้องให้อีกต่อไป”

ในต่างประเทศ โครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขมีทั้งการใช้ในระดับประเทศโดยรวม เช่น โครงการ Bolsa Familia ของบราซิล โครงการ Oportunidades ของเม็กซิโก ประเทศเม็กซิโกเริ่มจากโครงการ Progresa เมื่อพ.ศ. 2540 กับ 300,000 ครัวเรือนและได้เพิ่มขนาดโครงการในระยะต่อมาเป็นโครงการ Oportunidades ซึ่งครอบคลุมประชากร 5 ล้านกว่าครัวเรือน หรือโครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขใช้ในบางพื้นที่ เช่น โครงการ Chile Solidario ของชิลี หรือใช้เป็นโครงการทดลองก่อน เช่น โครงการ Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children ในเคนยา บางโครงการมุ่งลดความยากจนในวงกว้างเช่นในบราซิลและเม็กซิโก บางโครงการมุ่งลดความแตกต่างทางการศึกษาระหว่างหญิงกับชาย เช่น ในบังคลาเทศและกัมพูชา บางโครงการเชื่อมโยงกับปัญหาสำคัญของประเทศเช่น ปัญหาการติดเชื้อ HIV/AIDS ในประเทศกลุ่มแอฟริกา

แต่ละโครงการอาจมีความแตกต่างไปตามขนาดของโครงการ พื้นที่ กลุ่มเป้าหมาย หรือเงื่อนไข แต่มีหลักการเดียวกันคือการให้ความช่วยเหลือโดยมีเงื่อนไขการเสริมพลัง (empower) ให้กับครอบครัวนั้นๆ โครงการเงินโอนแบบมีเงื่อนไขมีข้อดีในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมืองอีกด้วย จากการที่ผู้เสียภาษีมีแนวโน้มที่จะสนับสนุนโครงการที่ช่วยเหลือคนจนหากมีการเชื่อมโยงเงินที่ช่วยเหลือกับความพยายามของผู้รับที่จะหลุดพ้นจากความยากจนในระยะยาวโดยเฉพาะการเพิ่มสวัสดิการให้กับเด็ก

สิ่งสำคัญคือการกำหนดเงื่อนไขที่เหมาะสม

โครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขครอบคลุมคนประมาณ 20% ของบราซิล 18.5% ของเม็กซิโก โดยต้นทุนใช้ประมาณ 0.5% ของ GDP องค์ประกอบสำคัญของโครงการการโอนเงินแบบไม่มีเงื่อนไขโดยทั่วไป คือ

· มีเป้าหมายที่ครอบครัวที่จนที่สุดในสังคม มีเงื่อนไขว่าเด็กจะต้องได้รับประโยชน์

· เงื่อนไขด้านการศึกษามักประกอบไปด้วยการเข้าเรียน จำนวนสูงสุดที่อนุญาตให้ขาดเรียน บางกรณีพิจารณาผลการเรียนขั้นต่ำด้วย เช่น ห้ามซ้ำชั้นเกิน 1 ครั้ง หรือต้องผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำ

· เงื่อนไขด้านสุขภาพของเด็กและหญิงตั้งครรภ์

· จำนวนเงินโอนแปรผันไปตามจำนวนเด็ก อายุและเพศ และระดับการศึกษา

· บางประเทศกำหนดเวลาจำกัดการให้ เช่น ชิลี

· จำนวนเงินโอนมักให้ไม่มาก เช่น เส้นความยากจนหรือมากกว่าเล็กน้อย

· ในด้านหนึ่งเป็นการชดเชยค่าเสียโอกาสจากการทำงานของเด็ก อีกด้านหนึ่งเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับครอบครัวหากไม่ส่งลูกไปเรียน

ในกรณีประเทศโคลอมเบีย พบว่าประสบความสำเร็จสูง โดยนักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมเข้ามาช่วยออกแบบโครงการโดยกำหนดเงื่อนไขให้นำเงิน 1 ใน 3 ที่จะได้รับในแต่ละเดือนฝากในบัญชี ซึ่งจะถอนเงินได้ต่อเมื่อจบปีการศึกษา และได้รับเงินโบนัสก้อนเมื่อเรียนจบในระดับชั้นการศึกษา

แม้แต่นิวยอร์กก็ยังนำ CCT ไปใช้

ในกรณีประเทศพัฒนาแล้ว นายกเทศมนตรี Bloomberg แห่งนิวยอร์ก นำแนวความคิด CCT จากเม็กซิโกนามาประยุกต์ใช้ในรัฐด้วยโครงการ “Opportunity NYC” ในปี 2007 ตามข้อเสนอของนักเศรษฐศาสตร์ Harvard University เพื่อเป็นยุทธศาสตร์หลักของการลดความยากจนในนิวยอร์ก โครงการ Opportunity NYC ประกอบด้วยโครงการย่อย 3 โครงการ คือ Family Rewards โอนเงินให้กับครอบครัวยากจนโดยมีเงื่อนไขด้านการศึกษา สุขภาพและการฝึกอบรมทำงาน (เช่น เข้าประชุมผู้ปกครอง มีบัตรห้องสมุด ได้คะแนนการเรียนตามมาตรฐาน เป็นต้น) Work Rewards โอนเงินให้กับผู้ใหญ่เพื่ออุดหนุนค่าบ้านโดยมีเงื่อนไขด้านการทำงานและการฝึกอบรมทำงาน และ Spark โอนเงินให้กับเด็กชั้นเกรด 4 และ 7 หากได้ผลการเรียนตามที่กำหนด (25$ ต่อเดือน โดยมีการวัดผล 10 ครั้ง สูงสุดคือ 250$ ในกรณีมัธยมปลาย 50-500$)

ปัจจุบัน นิวยอร์กร่วมกับมูลนิธิ Rockefeller ตั้ง “Conditional Cash Transfer Learning Network” เพื่อแลกเปลี่ยนประสบการณ์กับมลรัฐและประเทศอื่นๆ ใช้ CCT เพื่อการศึกษา

ในด้านผลกระทบของโครงการ มีงานวิจัยจำนวนมากที่ประเมินผลโครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไขในประเทศต่างๆ เช่น Fiszbeinand Shady (2009) พบว่า CCT เป็นโครงการที่ลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยสำคัญที่สุด ช่วยเพิ่มมาตรฐานการครองชีพของครอบครัวคนจน เพิ่มระดับการเข้าโรงเรียนของเด็กและการใช้บริการสุขภาพ และลดแรงงานเด็ก

Hoffman (2006) พบว่าการลดลงของความเหลื่อมล้ำในช่วง 2001-2005 ของบราซิล สามารถอธิบายได้จากโครงการการโอนเงินแบบมีเงื่อนไข Economist (2010) สรุปจากประสบการณ์ของประเทศบราซิล พบว่า โครงการดังกล่าวทำให้จานวนของคนยากจน (รายได้ต่ำกว่า 440 ดอลลาร์ต่อเดือน) ลดลง 8% ตั้งแต่ปี 2003 ดัชนีวัดความไม่เท่าเทียมกันด้านรายได้ (Gini index) ลดลงจาก 0.58 เป็น 0.54 ความเท่าเทียมกันในด้านรายได้มีมากขึ้น ทั้งนี้ น่าจะเป็นเพราะโครงการดังกล่าวได้วางเงื่อนไขให้ครัวเรือนที่ยากจน ส่งลูกเข้าโรงเรียน ซึ่งเป็นการขยายโอกาสทางอาชีพให้พวกเขา พร้อมทั้งให้ครัวเรือนเหล่านั้นดูแลด้านสุขภาพแก่คนในครอบครัวโดยเฉพาะเด็กๆ ด้วย โดยใช้งบประมาณไม่มากนัก

นอกจากนี้ มีข้อยืนยันในประเด็นที่หลายฝ่ายกังวลว่า การให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขไม่ได้ทำให้ผู้ใหญ่ทำงานน้อยลง ในขณะที่ได้รับเงินอุดหนุนรายได้อย่างสม่ำเสมอ โครงการการให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขต้องมีบริการด้านการศึกษาและสาธารณสุขที่มีคุณภาพดีเป็นฐานรองรับ และต้องมุ่งเน้นเรื่องการเตรียมความพร้อมสาหรับเด็ก เช่น ให้เด็กได้รับอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการหรือได้เข้าสู่สถานศึกษาก่อนวัยเรียน

ธนาคารโลกได้สรุปประสบการณ์โครงการให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers) ในนานาประเทศไว้ว่า โครงการดังกล่าวมีความโดดเด่นในฐานะที่เป็นตัวอย่างการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ด้วยวิธีการมอบเงินสดให้กับผู้หญิง การให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขสามารถเปลี่ยนแบบแผนการบริโภคในครัวเรือนให้เกิดประโยชน์แก่เด็กแม้การให้เงินช่วยเหลืออย่างมีเงื่อนไขจะช่วยเพิ่มอัตราการเข้าศึกษาและการใช้บริการด้านสาธารณสุขก็จริง แต่โครงการจะประสบความสำเร็จไม่ได้ หากไม่มีการพัฒนาบริการสาธารณะต่างๆ ให้ดีขึ้นด้วย ยุทธศาสตร์การคุ้มครองทางสังคมที่แข็งแกร่งควรครอบคลุมถึงโครงการให้ความช่วยเหลือด้านอื่นด้วย เช่น การทำงานเพื่อแลกกับความช่วยเหลือของรัฐ (workfare) หรือระบบบำนาญสังคม

สำหรับวิธีการจ่ายเงินควรให้รับเงินผ่านบัตรเดบิต (debit card) เพื่อประโยชน์สำหรับการเก็บข้อมูลและโอนจ่ายเงิน สำหรับการระบุกลุ่มเป้าหมายควรใช้เกณฑ์รายได้ประกอบกับวิธี Proxy Means Testing หรือการพิจารณาโดยใช้เกณฑ์ลักษณะของครอบครัวทางอ้อม เช่น ขนาดและคุณภาพที่อยู่อาศัย การเป็นเจ้าของสินค้าคงทน โครงสร้างครัวเรือน การศึกษาและอาชีพของผู้ปกครอง เป็นต้น

ส่วนจำนวนเงินโอนนั้น โดยหลักการคือให้เพียงพอต่อต้นทุนค่าเสียโอกาส (opportunity costs) ของนักเรียน ที่จะเลือกเรียนต่อหรือออกมาทำงาน World Bank (2009) เสนอว่าวิธีที่ดีที่สุดคือการใช้โครงการทดลองในหลายพื้นที่โดยใช้เงินโอนในจำนวนที่แตกต่างกันไปเพื่อประเมินจานวนเงินโอนที่เหมาะสมที่สุด หรือใช้แบบจำลอง (model-based simulation) ที่ศึกษาพฤติกรรมของครัวเรือน เช่น แบบจำลองที่ศึกษาทางเลือกระหว่างการอยู่ในโรงเรียนหรือการออกมาทำงาน

ประเทศไทยมีการให้สวัสดิการในรูปแบบต่างๆ เพื่อช่วยเหลือคนจนเป็นจำนวนมาก แสดงว่ามีฐานการให้ความช่วยเหลือที่ดีอยู่แล้วในระดับหนึ่ง การบูรณาการการให้ความช่วยเหลือ จัดระบบใหม่ ผนวกข้อมูลรายบุคคลเป็นแนวทางที่จะช่วยให้การให้ความช่วยเหลือไม่ซ้ำซ้อนและตรงจุด และหากเสริมด้วยการวางเงื่อนไขที่เหมาะสมเพื่อสร้างอนาคตให้คนยากจนด้วย ก็จะทำให้โครงการช่วยเหลือมีความยั่งยืนและช่วยลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำของประเทศได้