รัฐจะส่งมอบเงินให้แก่ผู้ลงทุนในพันธบัตรเมื่อเกิดผลลัพธ์ทางสังคม (social outcome) ตามที่ตกลงกันไว้
ในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมา มีการใช้นวัตกรรมทางการเงินเพื่อนำมาช่วยแก้ไขปัญหาสังคมกันมากขึ้นที่เรารู้จักกันดีก็เช่น ไมโครไฟแนนซ์ (Microfinance) ที่ริเริ่มโดยคุณมูฮัมหมัด ยูนุส หน่วยงานอย่าง Milken Institute ที่เชื่อในพลังของตลาดทุนว่าสามารถนำมาช่วยแก้ไขปัญหาทางสังคมและเศรษฐกิจของมนุษย์ ก็นำเสนองานวิจัยจำนวนมากเกี่ยวกับนวัตกรรมทางการเงิน ตัวอย่างเช่น “Cat Bond” สำหรับการช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
นอกจากนั้น นวัตกรรมทางเงินหนึ่งที่ได้รับความสนใจอย่างแพร่หลาย และได้ใช้กันทั่วโลก ได้แก่ Social Impact Bond ที่เริ่มต้นอย่างน่าตื่นตาตื่นใจในประเทศอังกฤษและแพร่ขยายไปใช้งานในหลายประเทศทั่วโลก
พันธบัตรผลกระทบทางสังคมสร้างความหวังสำหรับอนาคต
Social Impact Bond หรือพันธบัตรผลกระทบทางสังคม เริ่มตั้งโดยองค์กรชื่อว่า “Social Finance” ของประเทศอังกฤษ เมื่อเดือนมีนาคม ปี 2010 และได้รับความสนใจอย่างสูงทั้งในอังกฤษและในต่างประเทศSocial Impact Bond เป็นสัญญากับภาครัฐที่ผูกพันว่า รัฐจะส่งมอบเงินให้แก่ผู้ลงทุนในพันธบัตรเมื่อเกิดผลลัพธ์ทางสังคม (social outcome) ตามที่ตกลงกันไว้ ดังนั้น พันธบัตรผลกระทบทางสังคม จึงเป็น Outcomes-based contract รูปแบบหนึ่ง ตัวอย่างผลกระทบทางสังคมที่ต้องการ เช่น การลดอัตราการกระทาผิดซ้ำของนักโทษ การลดจานวนคนป่วยที่เข้ารักษาที่โรงพยาบาล การเพิ่มอัตราการเรียนต่อ การเพิ่มอัตราการอ่านออกเขียนได้ของเด็กจากครอบครัวรายได้ต่ำ การลดจำนวนผู้ติดยาเสพติด เป็นต้น
เงินที่รัฐมอบให้ผู้ลงทุนพันธบัตรเกิดจากเงินงบประมาณที่ภาครัฐสามารถประหยัดได้จากโครงการต่างๆ ที่ช่วยให้เกิดผลลัพธ์ที่ดีขึ้น การดำเนินโครงการต่างๆ โดย NGO ที่มุ่งแก้ไขปัญหาสังคมและเคยมีประสบการณ์ที่ประสบความสำเร็จในอดีต แต่ขาดแคลนเงินลงทุนก็สามารถได้เงินทุนจากผู้ลงทุนในพันธบัตรดังกล่าว ส่วนผลตอบแทนต่อนักลงทุนจะขึ้นอยู่กับระดับผลลัพธ์ทางสังคมที่ดีขึ้น
ดังนั้น พันธบัตรผลกระทบทางสังคม (SIB) จึงเป็นการระดมทุนมาให้ใช้จ่ายล่วงหน้า (up front funding) เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดต้นทุนการรักษาความเสียหายในอนาคต โดยภาครัฐไม่มีความเสี่ยงกับงบประมาณรายจ่าย
โครงการแรกของ SIB เริ่มที่อังกฤษเมื่อเดือนกันยายน 2010 เรียกว่า “One*SIB” ใช้กับประเด็นด้านยุติธรรมทางอาญา (criminal justice) หลังจากที่แนวคิดเป็นที่แพร่หลายในอังกฤษและเริ่มมีการนำแนวคิดไปใช้ประโยชน์ ประธานาธิบดีโอบามา ของสหรัฐอเมริกาให้ความสนใจกับแนวคิดนี้มาก เดือนมกราคม 2011 Social Finance หน่วยงานที่เริ่ม SIB จึงได้ไปเปิดสาขาที่บอสตันสหรัฐอเมริกาเพื่อให้บริการพันธบัตรผลกระทบทางสังคมในสหรัฐ
ต่อมาเดือนกุมภาพันธ์ 2011 ประธานาธิบดีโอบามาเสนองบประมาณปี 2012 ให้เงิน 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐเพื่อตั้งต้นใช้ SIB โดยสหรัฐเรียกโครงการนี้ว่า “Pay for Success Bonds” นอกจากนี้ยังมีการนำแนวคิดนี้ไปใช้ในประเทศอื่นๆ อีกเช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เป็นต้น
หน่วยงาน Social Finance ได้ระบุความตั้งใจไว้ว่า ต้องการเร่งกระบวนการการนำเงินทุนที่ไม่ใช่ของภาครัฐมาแก้ไขปัญหาสังคมให้เกิดประสิทธิผลมากขึ้นและมีแหล่งเงินทุนที่แน่นอนมากขึ้นเพื่อทำกิจกรรมทางสังคม เช่น ในโครงการเกี่ยวกับยุติธรรมทางอาญา สุขภาพ การติดยา เด็กที่ด้อยโอกาสทางสังคม ผู้สูงอายุ โดยเห็นว่าที่ผ่านมา การใช้จ่ายเงินเพื่อการแทรกแซงปัญหาในช่วงเริ่มแรก (early intervention) มีน้อยเกินไป ทำให้โครงการต่างๆ ขาดแคลนงบประมาณไปแก้ปัญหาตั้งแต่เริ่มแรก ส่งผลให้เกิดผลทางลบต่างๆ ให้เยียวยาที่ปลายเหตุ
พันธบัตรผลกระทบทางสังคมตั้งอยู่บนหลักการที่ว่าจะระดมทุนจากนักลงทุนเพื่อนำเงินมาลงทุนแทรกแซงแก้ไขปัญหาตั้งแต่ในช่วงเริ่มแรก โดยนักลงทุนออกเงินลงทุนไปก่อน เมื่อมีเงินทุนเพียงพอก็สามารถดำเนินการโครงการทางสังคมต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาเชิงป้องกัน และทำให้ไม่เกิดผลเสียต่างๆ มากเท่ากับการไม่ได้ป้องกันไว้ ซึ่งทำให้ประหยัดงบประมาณของรัฐที่จะมาแก้ไขที่ปลายเหตุ งบประมาณที่ประหยัดได้ดังกล่าวส่วนหนึ่งก็นำมาเป็นผลตอบแทนแก่ผู้ลงทุน ดังนั้น ความเสี่ยงหลักจึงอยู่ที่นักลงทุน ซึ่งหากโครงการไม่สำเร็จ เกิดผลกระทบทางลบ ภาครัฐก็ต้องเสียเงินงบประมาณแก้ไขปัญหาสังคมอยู่แล้ว
แต่หากโครงการสำเร็จ รัฐประหยัดงบประมาณได้ นักลงทุนได้ผลตอบแทนการลงทุน และหน่วยงานที่ทำกิจกรรมทางสังคมก็ได้บรรลุเจตนาของตน สังคมโดยรวมก็ได้รับประโยชน์จากสภาพสังคมในปัญหานั้นๆ ที่ดีขึ้นและการใช้เงินภาษีของประชาชนก็มีประสิทธิภาพ
พันธบัตรผลกระทบทางสังคมเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลง
พันธบัตรผลกระทบทางสังคมเริ่มต้นใช้กับโครงการลดอัตราการกลับมาจำคุกซ้ำซากของนักโทษอันเกิดจากการกระทำผิดซ้ำ (reoffending rate) ที่เรือนจำ Peterborough โดยเริ่มจากการระดมทุนจากนักลงทุนเพื่อตั้งเป็นกองทุนสาหรับโครงการป้องกันไม่ให้นักโทษกระทาผิดซ้ำ โครงการดังกล่าวดำเนินการภายในเรือนจำและในชุมชน โดยได้ทำสัญญาไว้กับกระทรวงยุติธรรมของอังกฤษ ว่าหากโครงการสำเร็จ เช่น ลดอัตราการทำผิดซ้ำได้อย่างมีนัยสำคัญ กระทรวงยุติธรรมจะจ่ายเงินให้เป็นผลตอบแทนการลงทุน เช่น 7.5% เป็นต้น
Social Finance ทำงานร่วมกับหน่วยงานในประเทศอังกฤษเพื่อประเมินศักยภาพของพันธบัตรเพื่อสร้างผลกระทบทางสังคมเพื่อปรับปรุงบริการสนับสนุนครอบครัว การศึกษาเหล่านี้ได้ประเมินศักยภาพของพันธบัตรผลกระทบทางสังคมเพื่อจัดหาบริการป้องกันและแทรกแซงต้นเพื่อปรับปรุงผลลัพธ์สำหรับเด็กและสร้างการประหยัดต้นทุนให้กับหน่วยงานท้องถิ่น
ในสหรัฐอเมริกา โครงการ “Pay for Success Bonds” เริ่มใช้ใน 7 โครงการ เช่น โครงการการพัฒนาแรงงาน การศึกษา การกระทำผิดของเด็กและเยาวชน การดูแลเด็กพิการ เป็นต้น ภายใต้โครงการดังกล่าว องค์กรทางการเงินหรือตัวกลางกับรัฐบาลจะทำสัญญากัน โดยระบุจำนวนประชากรที่จะช่วยเหลือ ผลลัพธ์ที่ต้องการ และวิธีการที่ใช้ ตลอดจนตารางการจ่ายผลตอบแทน ตัวกลางระดมทุนจากนักลงทุนและมอบเงินลงทุนกับผู้ให้บริการ เช่น NGO ที่เกี่ยวข้องและมีประวัติความสำเร็จในอดีตเพื่อจัดทำโครงการเพื่อมุ่งเป้าหมายตามที่ระบุในสัญญา รัฐ New York City ได้ออกพันธบัตรเพื่อการฟื้นฟูนักโทษมูลค่า 9.6 ล้านเหรียญ ดำเนินการโดย Osborne Association โกลด์แมนแซคส์เป็นผู้ซื้อพันธบัตร และจะได้ผลตอบแทนหากอัตราการกระทำผิดซ้ำลดลง
องค์ประกอบและระบบของ Social Impact Bond ที่สำคัญคือการที่ภาครัฐมีโครงการแก้ไขเยียวยากลุ่มคนที่รัฐต้องการให้ความช่วยเหลืออยู่แล้ว โดยบางโครงการมีต้นทุนสูง โดยรัฐสามารถทำสัญญากับตัวกลาง (เช่น “Social Finance”) เพื่อให้ไประดมทุนและคัดเลือกหน่วยงาน (เช่น NGO ต่างๆ) เพื่อจัดทำโครงการแทรกแซงเพื่อแก้ไขปัญหาให้กลุ่มคนที่รัฐต้องการช่วยเหลือในเชิงป้องกัน ส่วนนักลงทุนออกทุนล่วงหน้าให้กับตัวกลางเพื่อไปจ่ายให้กับหน่วยงานที่จัดทำโครงการแทรกแซงเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ตัวกลางนำเงินที่ระดมทุนได้ให้กับหน่วยงานที่ถูกคัดเลือกให้จัดทำโครงการ จากนั้นหน่วยงานดำเนินโครงการและมีที่ปรึกษาฯ ติดตามและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง สุดท้ายผู้ตรวจสอบอิสระประเมินเพื่อตัดสินว่าโครงการบรรลุผลตามสัญญาหรือไม่ หากบรรลุผลรัฐบาลจ่ายเงินให้ตามสัญญา โดยนำงบประมาณมาจากเงินที่ประหยัดได้จากการที่ไม่ต้องแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุ
พันธบัตรผลกระทบทางสังคมเป็นนวัตกรรมทางการเงินที่มีความน่าสนใจและเป็นวิธีการใหม่ๆ ที่อาจช่วยแก้ไขปัญหาสังคมต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ถือเป็นแนวทางใช้การคลังเพื่อสังคมแบบหนึ่ง โดยเน้นการมีส่วนร่วมและระดมทรัพยากรจากภาคส่วนอื่นๆ และรัฐเป็นเพียงผู้สนับสนุน
นวัตกรรมทางการเงินเพื่อสังคมนี้ ถือเป็นหนึ่งความก้าวหน้าในนวัตกรรมทางสังคม (Social Innovation) ที่ดำเนินงานอย่างคึกคักในหลายๆ ประเทศมาก ถือเป็นทางเลือกหนึ่งที่เป็นโอกาสและความหวังเพื่อแก้ไขปัญหาของแต่ละประเทศ